騎樓之法律地位 - 仁頌聯(lián)合律師事務(wù)所

1、<p><b>　　騎樓之法律地位</b></p><p><b>　　江大寧律師</b></p><p><b>　　前言</b></p><p>　　騎樓的使用一直是各縣市政府頭痛的問(wèn)題，在商業(yè)區(qū)，商家為營(yíng)業(yè)上方便，往往將騎樓部分佔(zhàn)用作為營(yíng)業(yè)範(fàn)圍之一部份，兼可解決營(yíng)業(yè)面積不足的問(wèn)題；在非

2、商業(yè)集中地區(qū)，則可見(jiàn)住戶將騎樓當(dāng)作停車位，或是放置雜物。另外有部分地區(qū)由當(dāng)?shù)卣饕?guī)劃使用，如劃定機(jī)車停車區(qū)供停放機(jī)車。最近高雄市政、臺(tái)南市政府、嘉義市政府有新的一波「打通騎樓」的動(dòng)作，引發(fā)騎樓住戶之反彈，同時(shí)引起許多民意代表關(guān)切，紛紛提出質(zhì)疑。</p><p>　　騎樓所屬建物之所有權(quán)人（以下簡(jiǎn)稱騎樓所有人）最常見(jiàn)的主張是：1、我有騎樓之所有權(quán)，所以騎樓當(dāng)然歸我使用。2、騎樓所有人依照規(guī)定繳稅，就應(yīng)該擁有使用權(quán)

3、。而政府官員最常見(jiàn)的主張是：1、騎樓為供公眾通行之用，不得占為為私用。2、騎樓如供公眾使用，可申請(qǐng)減稅，所以不得任意私用。</p><p>　　以下先就法規(guī)面探討騎樓之法律地位及使用權(quán)限在法規(guī)面予以探討，包含中央及北高二市之地方法規(guī)，再就稅法上騎樓之規(guī)定予以探討，並就法理上予以分析，正反意見(jiàn)之檢討，最後試著作出粗淺的結(jié)論。</p><p>　　騎樓在現(xiàn)行法上之定位</p>&

4、lt;p><b>　　中央法規(guī)</b></p><p>　　定義性規(guī)定：在道路交通管理處罰條例第3條有定義性之規(guī)定，其第1款規(guī)定：「道路：指公路、街道、巷衖、廣場(chǎng)、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」但又在第3款規(guī)定：「人行道：指為專供行人通行之騎樓、走廊，及劃設(shè)供行人行走之地面道路，與人行天橋及人行地下道?！乖摋l例將騎樓納入「道路」範(fàn)圍，又同時(shí)劃入「人行道」之範(fàn)圍，使的騎樓究屬道路或

5、人行道產(chǎn)生岐異。但不論是供車輛行駛之道路或供人行走之人行道，依道路交通管理處罰條例之規(guī)定，已將騎樓定性為「公眾使用」之範(fàn)圍，而與私有住宅有所區(qū)別。但是道路交通管理處罰條例畢竟屬交通法規(guī)，並非直接針對(duì)道路或人行道之所有權(quán)、使用權(quán)去作規(guī)範(fàn)，如據(jù)此直接定義騎樓即屬公眾用地，似嫌武斷，仍須參考其他法規(guī)之規(guī)定。</p><p>　　騎樓樣式及規(guī)格之規(guī)定：市區(qū)道路條例第9條第1項(xiàng)規(guī)定：「遮簷人行道地平面，應(yīng)依照市區(qū)道路及附屬

6、工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及配合道路高程建造，不得與鄰接地平面高低不平?！沽斫êB法第43條第2項(xiàng)規(guī)定：「建築物設(shè)有騎樓者，其地平面不得與鄰接之騎樓地平面高低不平。但因地勢(shì)關(guān)係。經(jīng)直轄市、縣（市)(局）主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)者，不在此限。」僅規(guī)定騎樓在建築上之規(guī)格，並未對(duì)騎樓之法律地位及使用權(quán)限作規(guī)範(fàn)。</p><p>　　稅法上之規(guī)定：土地稅法第6條規(guī)定：「為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)土地利用，增進(jìn)社會(huì)福利，對(duì)於國(guó)防、政府機(jī)關(guān)、公共設(shè)施、騎樓走廊、

7、研究機(jī)構(gòu)、教育、交通、水利、給水、鹽業(yè)、宗教、醫(yī)療、衛(wèi)生、公私墓、慈善或公益事業(yè)及合理之自用住宅等所使用之土地，及重劃、墾荒、改良土地者，得予適當(dāng)之減免；其減免標(biāo)準(zhǔn)及程序，由行政院定之?！雇恋囟悳p免規(guī)則第10條規(guī)定：「供公共通行之騎樓走廊地，無(wú)建築改良物者，應(yīng)免徵地價(jià)稅，有建築改良物者，依左列規(guī)定減徵地價(jià)稅。一、地上有建築改良物一層者，減徵二分之一。二、地上有建築改良物二層者，減徵三分之一。三、地上有建築改良物三層者，減徵四分之一。四、

8、地上有建築改良物四層以上者，減徵五分之一。」土地稅法將騎樓與政府機(jī)關(guān)、公共設(shè)施等並列而予以減、免稅之待遇，很顯然是認(rèn)為騎樓具有供公眾使用之「公益」色彩，同時(shí)其本來(lái)又屬私有產(chǎn)權(quán)，而造成對(duì)私有產(chǎn)權(quán)在使用上之限制，故予以減、免稅之補(bǔ)償，乃屬必要。</p><p>　　以上關(guān)於法律之規(guī)定，另外，在中央之法規(guī)命令及行政規(guī)則部份，則未有對(duì)騎樓之法律地位及使用權(quán)限作出明確規(guī)範(fàn)。因此，必須再就地方法規(guī)作一探討。</p>

9、;<p>　　臺(tái)北市自治法規(guī)之規(guī)定</p><p>　　商業(yè)區(qū)及住宅區(qū)應(yīng)設(shè)騎樓之依據(jù)：臺(tái)北市土地使用分區(qū)管制規(guī)則第87條規(guī)定：「商業(yè)區(qū)內(nèi)臨接寬度達(dá)八公尺以上道路之建築基地，其建築物應(yīng)設(shè)置騎樓，如自願(yuàn)退縮騎樓地，設(shè)置無(wú)遮簷人行道而不妨礙市容觀瞻者，其退縮部分得計(jì)入法定空地及院落之寬深度?！沟?1條規(guī)定：「住宅區(qū)內(nèi)經(jīng)市政府指定之道路，應(yīng)留設(shè)騎樓或退縮留設(shè)三?六四公尺無(wú)遮簷人行道，臨接該道路部分得免設(shè)置前

10、院或側(cè)院或後院，其退縮部分得做為空地計(jì)算。」依據(jù)該兩條之規(guī)定，臺(tái)北市之商業(yè)區(qū)及住宅區(qū)建物應(yīng)保留一定寬度之騎樓，該規(guī)定為設(shè)置騎樓之強(qiáng)制規(guī)定。</p><p>　　使用權(quán)限：臺(tái)北市市區(qū)道路管理規(guī)則第32條規(guī)定：「騎樓及無(wú)遮簷人行道應(yīng)予打通或整平；不得擅自圍堵使用。」依據(jù)本條規(guī)定之意旨，騎樓應(yīng)供公眾使用，而非屬騎樓所有人可以排除他人而獨(dú)自使用。</p><p>　　高雄市自治法規(guī)之規(guī)定</

11、p><p>　　設(shè)置騎樓之依據(jù)：高雄市建築管理自治條例第8條第1項(xiàng)規(guī)定：「下列地區(qū)臨接寬度在8公尺以上計(jì)畫道路之建築基地除另有規(guī)定從其規(guī)定外，於申請(qǐng)建築時(shí)應(yīng)留設(shè)3.9公尺之法定騎樓地或無(wú)遮簷之人行道，其無(wú)遮簷之退縮部分得做為空地計(jì)算：一、商業(yè)區(qū)。二、公共設(shè)施用地之市場(chǎng)用地及停車場(chǎng)用地。三、經(jīng)主管建築機(jī)關(guān)核定之住宅區(qū)?！勾藶樵O(shè)置騎樓之強(qiáng)制規(guī)定。</p><p>　　騎樓之性質(zhì)：高雄市都市更新自治

12、條例第7條有對(duì)總樓地板面積作定義，而第8條第3項(xiàng)第1款並為「非容積部分樓地板」作解釋，乃包括騎樓、屋頂突出物、停車空間、防空避難室等。換而言之，該條例將「騎樓」排除於樓地板面積之外，明確地認(rèn)為其非屬所有人之私有空間。</p><p>　　使用權(quán)限：高雄市市區(qū)道路管理自治條例第2條第5款規(guī)定：「人行道：係指騎樓、走廊及劃設(shè)供人行走之地面，道路與人行陸橋及人行地下道?！沟?2條：「屬於騎樓及無(wú)遮簷人行道，應(yīng)予打通及整

13、平，騎樓地前面或左右，不得圍堵使用；新建騎樓地，應(yīng)依建築法規(guī)有關(guān)規(guī)定辦理?！姑鞔_規(guī)定騎樓乃供人行走之人行道之一部分，並明確限制騎樓所有人排他使用之權(quán)利。</p><p>　　臺(tái)灣省自治法規(guī)之規(guī)定</p><p>　　臺(tái)灣省建築管理規(guī)則第20條有規(guī)定應(yīng)設(shè)置騎樓之標(biāo)準(zhǔn)，唯該規(guī)則已於民國(guó)94年6月20日廢止。</p><p>　　臺(tái)灣省市區(qū)道路管理規(guī)則第22條：「騎樓及無(wú)

14、遮簷人行道，應(yīng)維持平整暢通，如有圍堵，管理機(jī)關(guān)應(yīng)予打通整平，並禁止不當(dāng)使用?！?lt;/p><p><b>　　法律地位之探討</b></p><p><b>　　法理依據(jù)</b></p><p>　　所有權(quán)：騎樓原則上是建物所有人在面臨馬路面依法預(yù)留之公開空間，其所在之土地為私人土地，在建物登記上亦登記為建物之附屬部分，故所

15、有權(quán)應(yīng)歸建物所有人，當(dāng)無(wú)疑義。</p><p>　　使用權(quán)：依法民第148條第1項(xiàng)之規(guī)定，任何權(quán)利之行使都不得違反公共利益，在公益之考量仍可以對(duì)所有權(quán)作適當(dāng)之限制。而中央法規(guī)雖未對(duì)騎樓使用權(quán)明確規(guī)範(fàn)，但依據(jù)前揭道路交通管理處罰條例第3條定義性之規(guī)定，再參考土地稅法、土地稅減免規(guī)則之規(guī)定，騎樓之設(shè)置上即具濃厚之公益色彩，且在稅法上確實(shí)有優(yōu)於一般私人使用空間之減免稅規(guī)定，而對(duì)受限之使用權(quán)有所補(bǔ)償，應(yīng)認(rèn)為使用上應(yīng)定性為

16、「供公眾使用」。再核諸地方自治法規(guī)之規(guī)定，不但強(qiáng)制規(guī)定應(yīng)設(shè)置，在性質(zhì)上及使用上更定性為「應(yīng)予打通或整平，不得擅自圍堵使用」，其使用權(quán)非屬私用，應(yīng)為明確。</p><p>　　再?gòu)牧硪粋€(gè)觀點(diǎn)，在集合式住宅之情況亦有共同使用部份（俗稱公設(shè)）之設(shè)置，共同使用部分乃歸全體所有人所共有，個(gè)別之所有人對(duì)其建物亦非百分之百有其使用權(quán)。因此，獨(dú)棟建物依法設(shè)置騎樓，而限制其所有權(quán)一小部分之使用，亦符合平等原則。</p>

17、<p><b>　　法律保留原則之問(wèn)題</b></p><p>　　李惠宗所著「為什麼不能在自家騎樓上設(shè)攤營(yíng)生？」一文（臺(tái)灣本土法學(xué)雜誌52期第21~23頁(yè)，2003年11月出版）有精闢的分析，其主要論述係針對(duì)大法官會(huì)議解釋第564號(hào)提出批判，認(rèn)為依據(jù)道路交通管理處罰條例82條第1項(xiàng)第10款對(duì)在騎樓設(shè)攤者處罰並非合法，因?yàn)閷?duì)騎樓使用上之限制應(yīng)屬法律保留範(fàn)圍，而道路交通管理處罰條

18、例並未明文禁止騎樓設(shè)拴攤，且無(wú)其他法律明文禁止，故釋字564號(hào)解釋並非妥適。</p><p>　　法律保留原則，意即沒(méi)有法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)即不能合法的作成行政行為（吳庚著行政法之理論與實(shí)用，第9版第84頁(yè)）。但該原則中的「法律」本來(lái)的意義指國(guó)會(huì)（立法院）通過(guò)總統(tǒng)公布之法律，以地方自治規(guī)章限制人民之權(quán)利自由有無(wú)違反法律保留原則？在學(xué)說(shuō)上有正反不同意見(jiàn)。唯最高行政法院58年判字第476號(hào)判例早肯認(rèn)地方之立法有拘束人民之

19、效力，現(xiàn)行地方制度法第28條亦明訂得以自治條例剝奪或限制地方自治團(tuán)體居民之權(quán)利。因此，在實(shí)務(wù)上應(yīng)認(rèn)為法律保留原則之法律基本上應(yīng)包括地方自治規(guī)章。</p><p><b>　　關(guān)於正反意見(jiàn)之評(píng)論</b></p><p>　　關(guān)於前言中提及騎樓所有人主張之第1點(diǎn)：「我有騎樓之所有權(quán)，所以騎樓當(dāng)然歸我使用」，應(yīng)不正確，概騎樓所有人有所有權(quán)，不當(dāng)然即有使用權(quán)，仍必須依法令行使

20、其權(quán)利。</p><p>　　關(guān)於騎樓所有人主張之第2點(diǎn)：「騎樓所有人依照規(guī)定繳稅，就應(yīng)該擁有使用權(quán)」，法律上應(yīng)不能成立，因?yàn)轵T樓如強(qiáng)制規(guī)定為供公眾使用，該強(qiáng)制規(guī)定即不能任意變更。騎樓所有人不能主張放棄減免稅之優(yōu)惠而取得騎樓使用權(quán)。</p><p>　　至於地方政府之主張，基本上應(yīng)符合現(xiàn)行法令之規(guī)定，但現(xiàn)行法規(guī)除消極規(guī)定「應(yīng)予打通或整平；不得擅自圍堵使用」，並未積極訂定完整之使用規(guī)則。如果

21、撇開法理面，就政策推行面來(lái)講，騎樓在所有權(quán)上畢竟屬私有，如認(rèn)為百分之百應(yīng)供公眾使用，恐怕民眾很難接受。管見(jiàn)以為宜制定較明確之騎樓使用規(guī)則，規(guī)定上不應(yīng)該是全部供公眾使用或全部歸騎樓所有人使用，而應(yīng)該區(qū)分地段（商業(yè)區(qū)或住宅區(qū)）作不同規(guī)定，且在一定範(fàn)圍內(nèi)允許騎樓所有人私自使用（例如不妨礙通行下可停放機(jī)車），以為折衷。</p><p><b>　　結(jié)論</b></p><p>

22、;　　依現(xiàn)行法規(guī)，騎樓應(yīng)屬供公眾通行使用。唯中央法規(guī)不若地方法規(guī)來(lái)的明確，似乎有必要於作統(tǒng)一之規(guī)範(fàn)，並明定騎樓之使用規(guī)則。在法理上筆者不認(rèn)為對(duì)騎樓設(shè)攤者之處罰有違法律保留原則，但在政策推行面而言，筆者贊同李惠宗之見(jiàn)解，騎樓在一定範(fàn)圍內(nèi)應(yīng)允許騎樓所有利用，有賴進(jìn)一步訂立詳盡之使用規(guī)則。</p><p>　　騎樓為我國(guó)都市景觀上之特色，但新型態(tài)的商業(yè)區(qū)多採(cǎi)用開放式的人行道，而不採(cǎi)用騎樓。管見(jiàn)以為，不論從美觀上之角度，