我國土地用途管制：理論與政策分析.pdf

1、春秋時期管仲就曾說過：“地者，政之本也”。在我國，土地問題一直是關系國計民生的大事，也對社會政治存在著深刻的影響。20世紀50年代初期，全國大規(guī)模的土地改革結束了“占農民總數10％的地主、富農擁有全國80％土地”的狀況，千百萬農民擁有了屬于自己的土地，對建設社會主義新中國充滿了極大的熱情和期盼。1956年完成的社會主義改造，建立了土地公有制和農村合作社，以后的20世紀60年代，在自然災害等各種因素的影響下，發(fā)生了讓國人世代難忘的大饑荒。

2、1978年以后的土地制度改革，農村實行了土地承包責任制，極大地激發(fā)了農民的生產熱情，在短短的幾年時間內，便解決了我國絕大多數人的溫飽問題。歷史已經深刻地表明，土地制度和土地政策對社會經濟發(fā)展具有十分重要的影響。 21世紀的今天，當我們重新審視腳下的這片土地時，會吃驚地發(fā)現：伴隨著經濟的發(fā)展，工業(yè)化、城市化水平的提高，耕地資源正在以驚人的速度減少，據國土資源部的最新調查顯示：全國耕地面積由1996年的19.51億畝，減少為2004

3、年的18.37億畝，7年的時間，耕地凈減少了1.14億畝。伴隨著耕地資源急劇減少的另一個“副產品”——失地農民，據學者們估計，至少有3400萬農民因征地失去或者減少了土地，而以現在的經濟發(fā)展速度，2000年～2030年的30年間，占用耕地將達到5450萬畝以上，失地和部分失地的農民將超過7800萬人。于建嶸(2005)的一份調研報告指出：因農村土地征用和占用而引起的農村土地糾紛已經取代稅費爭議而成為了目前農民維權抗爭活動的焦點，是當前影

4、響農村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題，迫切需要引起我們的強烈關注。 現實情況表明，當前關于土地問題存在兩個焦點：一是濫占濫用耕地，導致耕地資源銳減，直接影響到了糧食安全和國家的長治久安；二是因強制征用、占用耕地而產生的失地農民，他們就業(yè)無門、保障無份，給社會的穩(wěn)定和經濟的可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。因此，選擇土地問題作為研究對象，具有很強的現實意義。 在經過了一段時間的思考和資料整理以后，作者發(fā)現在我國20世紀80年代乃至20世紀9

5、0年代中期以前，關于土地問題的研究大多集中在農村土地問題上，而現實的兩大焦點問題又幾乎集中發(fā)生在20世紀90年代后期甚至以后，這個時間恰好是我國新修改的《土地管理法》開始施行，并實施了土地用途管制制度來加強對土地利用的管理。那么，作者想到的是，這兩大焦點問題的發(fā)生與土地用途管制制度是否存在聯(lián)系?至今，土地用途管制制度已經運行將近7年了，它的運行效果究竟如何呢? 本文正是基于這樣的現實背景和思維邏輯，對土地用途管制制度進行了比較系

6、統(tǒng)的研究。研究框架如下： 第一章是導論部分，集中說明了論文的研究背景與意義、研究思路與框架、主要研究方法、研究的主要創(chuàng)新與不足以及以后的研究方向。 第二章意圖說明究竟什么是土地。運用規(guī)范分析的方法，對土地、土地資源、土地利用、土地用途等基本概念進行闡釋，勾勒出了分析土地用途管制制度的基礎平臺。 第三章綜述了管制的理論溯源與研究進展。要研究土地用途管制，那么首先應該搞清楚什么是管制?基于這樣的邏輯，本章綜述了關于管

7、制的研究成果，論述了管制的含義、管制的內容、關于管制的一些理論等內容。 第四章是土地用途管制的理論基礎部分，意圖說明為什么需要對土地實施用途管制。本章首先是關于對土地實施用途管制的一般性理論分析，論文以土地利用的外部性沖突為邏輯起點，首先從嚴格的假定出發(fā)，分析理想狀態(tài)下的土地利用的私人決策和社會決策，指出在理性狀態(tài)下不需要實施土地用途管制；然后放松假定，證明私人決策和社會決策的不一致性要求政府對土地的農業(yè)和非農業(yè)用途實施用途管制

8、；接著指出農地保護政策有效的兩個條件。其次，本章從人地關系的角度，分析了我國的人地關系基本狀況并指出，人地關系越來越緊張的趨勢給我國的糧食安全帶來了壓力，而保護耕地是保證糧食安全的基本途徑，因此我國必須實行土地用途管制 第五章是關于日本和美國土地用途管制的經驗借鑒。既然世界上大多數國家都實施了土地用途管制制度，那么對國外的經驗借鑒顯然是必不可少的。日本的人地關系較緊張，他們逐步建立了以完善的法律體系為保障，以規(guī)劃管制為核心的土地

9、管理制度，從我國的現實情況來看，日本的管制制度對我國有較大的借鑒意義。美國的人地關系狀況相對寬松，他們建立了以聯(lián)邦政府下各州為管制主體的規(guī)劃管制制度，在管制中使用的分區(qū)管制、城市發(fā)展邊界控制(UGB)、基本農田管制等方法對我國有一定借鑒意義。 第六章具體分析了我國的土地用途管制制度。本章運用規(guī)范分析與實證分析相結合的方法，把我國是怎么管制的與管制的效果究竟如何二者結合起來分析。論文建立了一個動態(tài)模型，并運用該模型分析了我國土地用

10、途管制制度的運行效果。分析表明：1995以后基本農田保護政策、土地用途管制制度和新《土地管理法》的相繼實施使耕地面積少減少了167.61萬公頃；加上政策的滯后效應，該期間耕地面積總共少減少了1087.01萬公頃，相當于1995年耕地總面積的8.36％。但是，2000年以來實施的退耕還林還草政策，很大程度上不僅抵消了耕地保護政策的效果，而且還促使了耕地的加速減少。 論文進一步指出，耕地保護政策從實施到充分發(fā)揮政策效果，其間存在明顯

11、的滯后效應，因此長期影響要遠遠大于短期影響。這說明耕地保護及其所產生的效應是一個長期的動態(tài)過程，保護耕地任何時候都不能放松。在此基礎上，論文全面地分析了耕地占補平衡制度、土地利用總體規(guī)劃制度、土地征用制度的運行效果，構建了一個雙重壟斷模型來分析政府的圈地行為，分析表明，現行的制度設計既容易滋生“土地腐敗”，又容易擴張政府的圈地沖動。本章得出的結論是，土地用途管制制度對于控制耕地的減少起到了積極作用，但制度設計上存在較大的漏洞和缺陷，需要

12、完善。 第七章提出了創(chuàng)新和完善我國土地用途管制制度的思路。論文首先指出，集體所有權虛置的制度缺陷導致了管制權力的部門化、地方化和個人化。論文運用制度創(chuàng)新理論分析并指出，農村集體土地私有化不是現實的選擇，完善集體土地所有權的思路主要包括兩個方面的內容：一是是完善土地承包經營制度，實現土地承包關系的長期穩(wěn)定；二是完善農村土地使用權流轉制度。其次，論文提出了完善土地用途管制制度的基本思路。 論文主要有以下三個方面的創(chuàng)新：1、研

13、究框架與結構創(chuàng)新論文運用新古典經濟學、制度經濟學、管制經濟學等相關理論，建立了一個思考土地用途管制制度的理論框架，并采用理論與實踐相結合的方式，對我國的土地用途管制制度提供了一個理論上和邏輯上一致的解釋，進而考察了我國土地用途管制制度的運行效果。最后，提出了一個完善土地用途管制制度的思路。 2、理論分析創(chuàng)新論文在已有研究成果(錢忠好，2003)的基礎上，構建了一個分析土地用途管制制度的理論框架。該分析框架以土地利用的外部性沖突為

14、邏輯起點，首先從嚴格的假定出發(fā)，分析理想狀態(tài)下土地利用的私人決策和社會決策，指出在理想狀態(tài)下不需要實施土地用途管制；然后證明存在外部性的條件下，私人決策和社會決策的不一致性要求政府對土地的農業(yè)和非農業(yè)用途實施用途管制；最后指出了政策有效的兩個條件。 3、研究方法創(chuàng)新論文在已有研究成果(翟文俠、黃賢金，2003)的基礎上，構建了一個評價我國耕地保護政策運行效果的動態(tài)模型。論文運用該模型分析了我國耕地保護政策的運行效果，分析表明：1

15、995以后基本農田保護政策、土地用途管制制度和新《土地管理法》的相繼實施使耕地面積少減少了167.61萬公頃；加上政策的滯后效應，該期間耕地面積總共少減少了1087.01萬公頃，相當于1995年耕地總面積的8.36％。但是，2000年以來實施的退耕還林還草政策，很大程度上不僅抵消了耕地保護政策的效果，而且還促使了耕地的加速減少。 論文進一步指出，耕地保護政策從實施到充分發(fā)揮政策效果，其間存在明顯的滯后效應，因此長期影響要遠遠大于

16、短期影響。這說明耕地保護及其所產生的效應是一個長期的動態(tài)過程，保護耕地任何時候都不能放松。 盡管取得了以上幾個方面的研究創(chuàng)新，但是由于學識、時間、資料等原因的限制，研究中還有許多不足，需要在今后的進一步深入研究中加以完善。 1、對土地用途管制制度與其它土地管理制度的有機結合不足雖然土地用途管制制度只是土地制度體系中的一個子制度，但由于任何一個制度都不可能孤立地存在，因而在分析問題的時候經常感覺到難以準確地把土地用途管制制

17、度與土地所有制度、土地征用制度、土地收益與分配制度等有機結合，這要求作者在以后的研究中彌補這方面的不足。 2、對土地問題本身復雜性的把握不足土地問題與國家的糧食安全問題、生態(tài)環(huán)境問題、經濟增長方式問題、“三農”問題、貧富差距問題等等密切相關，要把這些問題的因果關系、來龍去脈搞清楚，作者顯然功力不夠、力所不逮。這要求作者在以后的工作和學習中更勤奮地拓展理論知識，更深入地思考我國現實的經濟問題。 3、以后的研究方向縱觀世界各