糧食安全與糧農增收目標的公共財政和農業(yè)政策性金融支持研究.pdf

1、農業(yè)在我國國民經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展歷程中具有十分突出的戰(zhàn)略地位，是攻堅克難的基礎產(chǎn)業(yè)，也是名副其實的母親產(chǎn)業(yè)。然而，中國的農業(yè)、農村和農民(以下簡稱“三農”)問題，因為突出的“錢、糧、地、人、權”矛盾，也成為世界上最難解決的“三農”問題，這其中農民的收入問題又是一切問題的癥結所在。農民收入特別是種糧農民收入問題又與糧食安全問題交織在一起，相生相克，矛盾重重，進而牽動著經(jīng)濟發(fā)展、人口就業(yè)和社會穩(wěn)定，成為當前困擾中國社會經(jīng)濟發(fā)展的重大問題。如

2、何運用公共財政和農業(yè)政策性金融支持手段(以下簡稱雙重支持)，通過一系列的制度安排，加大為實現(xiàn)糧食安全目標和糧農增收目標(以下簡稱兩種目標)的公共品供給力度，并促進雙重支持手段的協(xié)調運作，成為當前我國亟待解決的重大理論和現(xiàn)實問題。為此，本人試圖在多學科、寬領域和國際化的背景下，總結、甄別、篩選和提煉有助于更好實現(xiàn)雙重目標的共性規(guī)律，提出運用雙重支持手段(提供公共品)解決中國糧食安全和糧農增收這對矛盾的制度框架，以期為農業(yè)的和諧治理和發(fā)展提

3、供指導。 本文在充分占有、消化和吸收國際國內已有研究成果的基礎上，主要采用學科門類交叉的研究方法，從尋找影響雙重目標的主要變量出發(fā)，去發(fā)現(xiàn)雙重支持最有效的作用領域；運用實證研究方法建立多個分析模型，籍此考察各種支持方式的強度和有效性；采取理論和實際相結合的方法，經(jīng)歷了從實踐--理論--構建新理論--指導實踐的研究過程；采取系統(tǒng)分析、結構分析和比較分析的方法，從宏觀層面研究雙重支持可能采用的單項政策和組合政策。為此，本文將實體研究

4、框架安排為三個層次。第一層次為基礎研究，即本文主旨研究的基礎和背景，包括研究的理論導向和兩種目標的內涵及其沖突與協(xié)調；第二層次為主旨研究，全面回答實現(xiàn)兩個目標的雙重支持及其具體方式，是基礎研究推導出的必然結果。第三層次為歸納總結，主要從更為宏觀的公共政策層面對雙重支持方式的協(xié)調性進行論述。 本文的主要觀點和研究結論如下： 1、完整提出國家糧食安全分為戰(zhàn)略糧食安全與常規(guī)糧食安全的系統(tǒng)論述并貫穿研究全過程。基于糧食生產(chǎn)的自然

5、和技術屬性，將糧食生產(chǎn)安全稱為戰(zhàn)略糧食安全(基礎安全)；基于糧食的社會經(jīng)濟屬性，將糧食流通和消費安全統(tǒng)稱為常規(guī)糧食安全(次級安全)。這組糧食安全概念的引入，有利于回答如何認識我國糧食生產(chǎn)在農業(yè)發(fā)展中的地位和如何正確處理安全的糧食供給潛力和安全的糧食保障能力之間的關系。在此基礎上，本文提出了一些在近中期需要切實堅守的基本糧食安全禁區(qū)，并以耕地為例對戰(zhàn)略糧食安全進行了評估，基本結論是，未來10年我國18億畝耕地的底線是不可能守住的，糧食供給

6、偏緊將成為常態(tài)，為此，需要主動調整常規(guī)糧食安全政策，實行可調控的供給偏緊的總量平衡策略。這些觀點和研究結論對調整和校準雙重支持政策具有重要意義。 2、對農民收入增長構成的均衡分析表明，農民收入由農業(yè)工資率、非農就業(yè)工資率和非農就業(yè)比例決定。農民增收在理論上存在兩種特殊情形，一是完全取決于非農工資增長，農民收入問題就演變成非農就業(yè)問題；二是非農就業(yè)機會為零的情形，即糧農增收完全依賴糧食種植業(yè)工資率的增長，短缺條件下增加糧食供給可使

7、糧農增收；過剩條件下增加供給會使糧農收入絕對下降。而現(xiàn)實中的常態(tài)情形卻是糧農兼業(yè)化，其生產(chǎn)函數(shù)就表現(xiàn)為穩(wěn)定的自用糧生產(chǎn)和基于增收目的的商業(yè)化生產(chǎn)的集合體。對影響糧農收入相關因素的定量分析(因子分析模型)表明，各因素對糧農收入的影響排序依次為農民自身的物質投入>政府對農村生產(chǎn)生活等基礎設施的投入>農產(chǎn)品價格和市場活躍程度>政府重視程度和直接補貼水平>農民的醫(yī)療、衛(wèi)生、文教支出和稅負程度>農業(yè)氣象狀況。這些結論為研究雙重支持政策的優(yōu)先順序提

8、供了實證基礎。 3、揭示了糧食安全目標與糧農增收目標之間的尖銳沖突。一般情況下，只有戰(zhàn)略糧食安全才與糧農收入高度相關，常規(guī)糧食安全則與農民收入沒有直接的制度關聯(lián)。糧食安全目標會抑制糧農增收目標的實現(xiàn)，在這種剛性限制下，糧農收入最大化的極限產(chǎn)量就是維持國內糧食緊張平衡的基本供給量，因此，實現(xiàn)糧農增收目標，必須在糧食安全目標及其政策以外，單獨研究其收入支持措施，這就需要研究雙重支持各自的獨立支持領域及其協(xié)調問題。 4、將兩種

9、目標導向的公共財政支持首次細分為單獨瞄準糧食安全和糧農增收的單一目標和同時兼顧兩種目標的不同支持領域，并按各自功能設計不同職能的公共品，為今后制定相關公共政策措施厘清了理論邊界，有助于提高制度安排的效率，也有助于政府決策層充分了解各個政策單元的正負效應和優(yōu)先順序，優(yōu)化政策組合，提高執(zhí)政能力和水平。例如提出改革現(xiàn)行農民直接補貼制度和最低收購價保護制度，實施瞄準戰(zhàn)略糧食安全目標的糧農綜合直接補貼，并配套實行國家糧食目標價格保護制度；瞄準常規(guī)

10、糧食安全目標，建立適應偏緊平衡需要的糧食安全儲備制度，這項儲備制度應包括國家戰(zhàn)略儲備、地方應急儲備和市場緩沖儲備三個層級；瞄準糧農增收目標實施糧農土地收益增厚工程，實行擴大農村內需導向的糧農收入脫鉤補貼制度，加快建立以公平為核心價值的農村社會保障；兼顧雙重目標需要支持糧食生產(chǎn)基地建設，支持糧食生產(chǎn)機械化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，加快培育農村新型合作經(jīng)濟組織。 5、兩種目標導向的農村金融制度要以國家公共財政為誘導，農業(yè)政策性金融為主導，商業(yè)性

11、金融為支撐，農業(yè)、社保、醫(yī)療等政策性保險和民間性、地方性金融為補充，建立大農村金融。農業(yè)政策性金融要全方位增強支農、助農和扶農功能，在公共財政的配合下，區(qū)別兩種目標的不同功能，分門別類進行直接支持和誘導支持，大量提供急需、有效、實用的公共性金融產(chǎn)品，發(fā)揮市場增進(market enhancing)和經(jīng)濟孵化作用，為保障糧食安全和糧農增收提供或引致提供“新的收入流”1。近期，農業(yè)政策性金融支持的優(yōu)先領域應為農民糧食等農產(chǎn)品變現(xiàn)、糧食安全儲

12、備體系、農田水利基本建設、糧食生產(chǎn)基地項目建設和糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等；中長期支持的重點領域應為農村基礎設施、扶貧開發(fā)、農業(yè)綜合治理、農業(yè)生態(tài)建設、小城鎮(zhèn)建設和農村創(chuàng)業(yè)企業(yè)等。 6、加強兩種目標導向下雙重支持方式的協(xié)調與配合，科學設定雙重支持提供各類公共品的優(yōu)先序，近期，應以建立為實現(xiàn)兩個目標的輸血機制為主，相應地，支持手段上以公共財政支持優(yōu)先，農業(yè)政策性金融在公共財政的誘導和配合下發(fā)揮支持職能，著力解決關鍵公共品供給，培育混合資本或

13、私人資本參與提供準公共品的必要條件；中長期，應以建立造血機制為主，相應地，支持手段上應以農業(yè)政策性金融優(yōu)先主導、公共財政隱性支撐，強力誘導混合資本或私人資本多元化地提供準公共品或俱樂部物品。 7、支持兩個目標的公共品供給需要公共政策提供有效制度保障，為此，公共政策要以公平分配社會價值、合理把握干預范圍、科學選擇政策工具(policy instruments)和強力推動制度變遷為主要訴求，并從縱向、橫向和過程三個方面加強協(xié)調性建構