論我國政府財務報告的改進.pdf

1、政府財務報告是政府財務信息的主要載體，也是政府反映其受托責任履行狀況并借以解脫其受托責任的有力依據(jù)。從委托——代理理論和契約經(jīng)濟學的角度看，在現(xiàn)代社會的國家制度中，社會公眾和政府之間存在典型的委托——代理關系，政府作為履行管理社會公共事務、提供公共物品的行政權力機構，對社會公眾承擔廣泛的受托責任，包括政治的、經(jīng)濟的、文化的和社會的受托責任，其中，經(jīng)濟受托責任無疑是一個重要方面。由代理人(政府)向委托人(主要是社會公眾)提供財務報告，是契

2、約得以有效履行的重要保障機制之一。由于政府財務資源提供者及其他利益相關者及其分散，更加凸顯出提供政府財務信息的重大意義。 近幾十年來，世界各國政府所支配的公共資源呈急速上升的態(tài)勢，這是政府受托責任日益廣泛化的直接體現(xiàn)。與這種趨勢相對應，世界各國(尤其是OECD國家)對政府會計的理論研究與實踐變革也經(jīng)歷了前所未有的高漲時期。財務報告的發(fā)展創(chuàng)新是西方各國政府會計變革成果的集中表現(xiàn)。我國目前尚未建立完整的政府會計體系，取而代之的是預算

3、會計(也應稱為政府會計)，相應的政府財務報告的主要表現(xiàn)形式也就是基于預算觀點的預算報告。我國在政府財務報告建設方面取得了一定的成就，但是與西方國家相對規(guī)范化的政府財務報告相比，我國政府財務報告的確存在落差和不足。我國政府財務報告的局限性一方面導致其無法全面、完整地反映政府的受托業(yè)績，財務報告使用者難于客觀地評價政府受托責任的履行情況和進行相關決策；另一方面也直接妨礙了我國與其他國家政府財務信息的交流和對比，不利于樹立我國的國際信譽和提高

4、國際融資的競爭力。所以，在全球化的背景下，在歷經(jīng)新公共管理洗禮的中國當前的大環(huán)境下，探索中國政府財務報告改進和構建問題的迫切性是不言而喻的。 本文以政府財務報告改進和構建問題作為研究主線，以受托責任理論和公共管理理論為支撐，以新制度經(jīng)濟學理論、信息傳播理論以及基本會計理論等作為分析依據(jù)貫穿全文，參照OECD國家及其他國家政府財務報告改進的成功經(jīng)驗，結合我國政府財務報告現(xiàn)狀和政治、文化環(huán)境，提出了我國政府財務報告改進和構建的總體實

5、施戰(zhàn)略，并在此基礎上深入剖析了我國政府財務報告改進的核心內容和關鍵環(huán)節(jié)，最后總結了我國政府財務報告體系的創(chuàng)新設計思路。全文共分八章，各章要點如下： 第一章“導論”：以政府受托責任的日益廣泛化作為切入點，結合新制度經(jīng)濟學理論引出政府財務報告具有重大意義以及政府財務報告改進與政府受托責任之間具有密切聯(lián)系這一初步論斷，進而提出我國政府財務報告與國際慣例相距甚遠、與其受托責任不相適應、與全球化背景下的公共管理變革不合拍而亟需改進的研究主

6、題。接著闡述了國內外研究現(xiàn)狀，介紹了本文的研究思路、研究方法、研究局限并界定了政府財務報告的概念。本文認為，政府財務報告不僅作為政府財務信息載體而存在，同時也是政府的一項重要信息溝通制度。 第二章“理論探索：政府財務報告理論基礎”：政府財務報告作為信息載體和信息溝通制度的雙重性決定了政府財務報告的建設發(fā)展不僅根植于基本會計理論，同時也必須依托受托責任理論、公共管理理論以及政府職能理論。本章對于這些理論的歸納和探討也為全文的研究奠

7、定了基本的理論支撐。 第三章“現(xiàn)狀剖析：我國政府財務報告現(xiàn)狀及改進可行性：本章首先分析了建國以來我國政府財務報告制度的演進歷程，評析了我國政府財務報告的建設成就和主要不足，在此基礎上，探討了我國政府財務報告改進的可行性。 本文認為，我國政府財務報告的建設成就集中體現(xiàn)為預算執(zhí)行情況報告的日益完善和部門預算改革方面的杰出成就。我國政府財務報告存在的主要問題則主要體現(xiàn)以下幾個方面：(1)報告目標的局限性；(2)報告體系不完整；

8、(3)報告所反映信息內容狹窄；(4)未能充分反映政府的負債狀況；(5)沒有全面、準確地反映政府資產(chǎn)狀況；(6)無力提供成本信息和業(yè)績報告；(7)報表項目列示不科學。 與此同時，本文認為，我國政府財務報告改進的必要性主要體現(xiàn)在以下五個方面：(1)新公共管理推動下的政府職能轉換和責任政府的構建需要政府財務報告提供信息支持和制度約束；(2)我國公共財政體制建設需要政府財務報告改進的協(xié)調配合；(3)財政收支的持續(xù)增長迫使政府財務報告改進

9、；(4)全球化的壓力迫使政府財務報告向國際慣例靠攏；(5)來自于財政透明度的壓力要求政府財務報告提供信息支持。 另外，本章還進行了政府財務報告改進的成本效益分析，進一步論證了政府財務報告改進的可行性。 第四章“國際比較：西方國家政府財務報告改進的經(jīng)驗與借鑒”：本章以西方國家(主要是OECD國家)政府財務報告改進背景作為研究起點，分別對代表美國式、英國式和德法式三種不同政府會計模式的國家的政府財務報告改進歷程進行了簡要介紹

10、。在此基礎上，對不同類型國家政府財務報告改進的差異和形成原因進行了深入分析。筆者認為，這些國家政府財務報告改進的差異主要源于：(1)政治體制差異；(2)“新公共管理”影響程度不同；(3)文化傳統(tǒng)差異。本文進一步總結了西方國家政府財務報告改進值得借鑒的經(jīng)驗，主要包括以下幾個方面：(1)結合國情合理選擇一步到位式或漸進式改進模式；(2)政府財務報告改進需要總體規(guī)劃，概念框架應該先行；(3)政府財務報告改進和財政預算改革應該相互協(xié)調；(4)政

11、府財務報告改進需要在更廣闊的公共管理變革環(huán)境中才能順利進行。 第五章“戰(zhàn)略研究：我國政府財務報告改進的總體戰(zhàn)略和配套措施”：本章從戰(zhàn)略高度提出了我國政府財務報告改進的雙重導向觀和漸進式的改進戰(zhàn)略。在此基礎上，分析了我國政府財務報告改進的可能障礙以及相關配套措施，這些措施包括：(1)深化理論研究，推動政府財務報告標準建設；(2)進一步深化公共管理改革；(3)加強人才培養(yǎng)；(4)促進相關技術手段的研究開發(fā)和廣泛應用。最后，本章還深入

12、分析了政府財務報告改進中需要注意的一個特殊問題——政府財務信息披露的適度性問題。 第六章“目標設定：我國政府財務報告目標的定位”：本章在分析政府財務報告使用者及其信息需求特點以及政府財務報告提供信息局限性的基礎上，界定了我國政府財務報告的總體目標和具體目標。筆者認為，我國政府財務報告的總體目標應該定位于反映政府受托責任的履行狀況，具體目標則包括：(1)反映政府預算收支的實際執(zhí)行情況；(2)提供反映政府實際預算收支與預算對比的信息

13、；(3)提供政府有關財務資源來源與運用的信息；(4)提供能夠反映政府財務狀況的資產(chǎn)、負債信息以及凈資產(chǎn)增減變動情況的信息；(5)提供關于政府怎樣籌措資金和滿足現(xiàn)金需求的信息；(6)提供政府運營成本服務成本方面的信息。 另外，筆者認為，應該從內容質量特征和表述質量特征兩個方面出發(fā)來構建我國政府財務報告質量特征體系。 第七章“基礎重整：我國政府財務報表要素及其確認基礎的重整”，本章在探討政府財務報表要素的基礎上著重探討了我國

14、政府財務報表編制基礎的改進問題。本文認為：(1)政府財務報表的編制基礎有必要從目前的現(xiàn)金制基礎轉向修正的應計制或應計制基礎。(2)政府財務報表編制基礎改革應從我國目前的國情出發(fā)，可以采取漸進式的轉換方式，從易到難、從地方到中央，逐步推進。(3)如果將政府財務報表編制基礎與財政預算改革結合起來考慮的話，政府財務報表的應計制基礎的改進就會越來越緊迫，壓力會不斷加大。而且，筆者預見到，未來的發(fā)展走勢將是政府財務報表的應計制基礎和預算報告的GF

15、S基礎相配合。 第八章“體系設計：我國政府財務報告主體和報告體系的重構”，本章在界定我國政府財務報告主體的基礎上，對政府財務報告的一般范式和發(fā)展趨勢進行了研究，進而提出了構建我國政府財務報告體系的基本思路：(1)遵循政府財務報告一般規(guī)范，融財務報表、報表附注和補充說明為一體；(2)初步構建個別基金報告主體，形成立體化的政府財務信息結構。最后，本文設計了包括政府合并財務報表、單個基金(項目)報表以及必要補充說明在內的復合型政府財務